排污许可证草案(环境影响评价制度和排污许可制度)

我国从20世纪90年代就开始了排污许可证的工作。由于历史的局限性，水污染物、大气污染物、固体废物等排污许可分别进行，与环评、总量控制等制度存在交叉。目前，全面排污许可证制度的实施面临环保系统内部的制度性障碍。发达国家实行的排污许可制度都是综合性的环境许可制度。目前，为了实现改善环境质量的目标，我国应该实行全面的排污许可证制度。因此，有必要科学整合排污许可证制度与环评、总量控制等制度的关系，将这些制度纳入法律体系。当务之急是推进体制改革，制定统一的《排污许可证法》。原载于《环境影响评价》2016年第2期。

自1979年我国颁布《环境保护法》以来，环境法制建设步入& 快车道&。在我国社会主义法律体系中，环境法是最早完备的子法律体系之一，包括30多部环境和资源保护法律，以及配套的行政法规、规章和地方性法规。但遗憾的是，这么多的环境法律法规都没能抵御住来势凶猛的环境污染和生态破坏。到目前为止，全国至少有一半的企业没有排污许可证& 许可证&在生产和排污的状态下。因此，如何建立和完善有效的排污许可制度是我国环境保护工作中亟待解决的重大问题。

我国排污许可证制度的立法检讨与问题分析

所谓排污许可证制度，是指国家规定的行政主管部门根据排污企业的申请，允许其按照排污许可证载明的排污种类、浓度、数量、排放时间、排放路线等要求排放污染物，并对排污企业的排污行为进行有效约束的管理制度。

排污许可制度顶层设计不尽合理。

我国提出排污许可证制度由来已久，但单独推进的顶层设计不够合理。1988年3月，原国家环保总局发布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，规定了如何发放水污染物排放许可证。此后，1989年7月，经国务院批准，原国家环保总局发布了《水污染防治法实施细则》，也规定了如何发放排污许可证。2003年3月，国务院颁布了新的《水污染防治法实施细则》，对排污许可证的审批和发放作出了新的规定。由于种种原因，环保部门对其执行并不那么有信心，尤其是在地方层面，执行阻力非常大。20世纪90年代前后，一些人不赞成限制企业排污的立法，认为& 允许企业生产就应该允许企业排污&、& 环保部门不要影响企业发展&。1996年4月，全国人大环境与资源保护委员会提交审议的《水污染防治法修正案(草案)》明确规定& 国家建立水污染物排放许可证制度&经过协调，终于建立了国家& 重点水污染物排放核查制度&观点。虽然& 批准&还有& 许可证&意思，但还是不同意& 许可证&的表情。1996年5月，第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议正式通过了水污染防治法修正案。虽然本法没有明确规定& 建立水污染物排放许可证制度&但全国人大实质上在法律层面批准了排污许可制度，这是历史性的突破。2008年2月，十届全国人大常委会第三十二次会议审议通过了新修订的《水污染防治法》。修正案第二十条明确规定& 实行全国排污许可证制度&。

大气污染物排放许可证制度沿袭了水污染物排放许可证制度，走了一条大致相似的道路。2000年以前推广大气污染物排放许可证制度没有明确的法律依据。直到2000年4月，九届全国人大常委会第十五次会议修订通过了《大气污染防治法》，正式确立了大气污染物排放许可证制度。《大气污染防治法》第十五条规定，大气污染物总量控制区域有关地方人民政府应当按照国务院规定的条件和程序，遵循公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污染物总量和许可证规定的排放条件排放污染物。

上述水污染防治法和大气污染防治法分别规定了水和大气污染排放许可，但在管理主体和其他规定方面明显不一致。在执行中，他们在许可条件、许可程序和责任方面也各行其是。环评制度、总量控制制度等环境管理制度分别得到加强，进一步加剧了矛盾重叠的局面。直到2014年《环境保护法》修订，才在《环境保护基本法》层面首次正式规定了统一的综合排污许可制度，但排污许可制度启动至今已有30多年。

单独推行排污许可证制度的后果分析

按照水和大气分别推进排污许可证制度，引发了一系列问题，涉及企业、管理部门等诸多方面。

后果之一是，按水或空气分领域推广排污许可证，普遍遭到企业反对。这个道理不难理解。比如，只要一个钢铁企业开始生产，就会同时排放大气污染物和水污染物。而环保部门根据各种规定的要求，人为地将大气污染物和水污染物的排放管理割裂开来，实行分别审批、分别管理，增加了企业环境管理的运行成本。

第二个后果是按照水或者大气等领域的排污许可证分开管理，各部门各自为政，造成了环境法制& 碎片化&问题越来越严重。以水管理为例，除了建设项目环境影响评价(EIA)之外，还衍生和发展了涉水建设项目防洪评价、水土保持评价、节能评价、节水评价等一系列制度。行政部门反复审批，大大降低了效率。由于管理部门未能把重点放在排污许可证的综合管理上，本应狠抓的排污许可证工作跟不上。到2014年底，全国只有20万家企业被允许有许可证排污。也就是说，我国有一半以上的企业在没有排污许可证限制的情况下连续排污。综合排污许可证制度改革亟待实施，已成为当前的环境问题& 风口&一个。

第三个后果是，长期的分散管理造成了事实上的割据状态，给当前的改革造成了很大的困难。我国全面排污许可证制度之所以不能出台，主要原因是虽然客观上存在技术、理论和认知上的障碍，但目前来看，制度性障碍已经成为主要障碍。目前有环评制度，排污申报登记制度，& 同时&系统、总控系统、环境监控系统等。，涉及很多管理部门。如果建立全面的排污许可制度，需要由一个部门主导，或者明确由某个部门负责。然而，如今环保系统内设机构越来越多，环保系统内的综合排污许可证制度由哪个机构负责运行，成为一个棘手的体制问题。从法律的角度来看，环评与排污许可证的衔接已经成为一个重大的法律问题。因此，如何克服制度障碍，建立一个既合法又有效的综合排污许可制度，成为我国环保体制改革和法制建设必须跨越的一道坎。

建立全面排污许可证制度的建议

指导思想和原则

必须坚持以改善环境质量为核心，建立覆盖所有固定污染源的综合排污许可制度。这是我国目前制定排污许可证制度最重要的指导思想。统一的综合排污许可证是企业守法的有效依据，是政府执法的有力工具，是社会监督的公开平台，完全符合我国的实际情况。因此，迫切需要整合和衔接现有的相关环境管理体系，实施排污许可证& 一证&管理，建设以排污许可为核心的定点源环境管理制度，形成体系完整、权责明确、运行合理、监管有效的污染源治理新格局，有效推进我国环境治理能力和治理体系现代化，有效改善环境质量。

具体来说，首先要明确排污许可证法是一部综合性的法律，它涉及到环境评价制度、排污申报登记制度以及& 同时&综合法律制度、总量控制制度、环境监测制度等。；二是要明确一个主管部门主管排污许可证的管理，改变目前多头管理、权力分散、无合力的局面；第三，要把有效减少污染物排放作为环境管理体制改革成败的主要标准。建议用排污许可证来约束企业的排污行为，进行多种污染物的协同控制。首先要有效解决固定源的稳定标准问题，然后不断完善标准和管理范围。

改革目标

在导则方面，为了实现系统整合、协调、统一的目标，需要以排污许可证制度为核心，整合环境评价、污染物排放标准、总量控制、排污交易、排污收费等环境管理制度。，并建立统一的固定源环境管理平台，从而实现排污企业在设计、建设、生产、关闭等全生命周期各阶段的全过程管理。在具体操作中，要认真做到& 一个企业，一个许可证&综合管理。统筹考虑水污染物、大气污染物、固体废物等因素，简化行政审批程序和手续，实现& 一扇窗&对外& 一站式商店&服务，提高政府环境管理效率。

具体建议

建议加快制定统一的排污许可证法。其主要内容应包括以下几个方面:

一是依据现行行政许可法，强化排污许可证的法律地位，明确无许可证不得排污。随着人类改造和影响自然的能力日益增强，人与自然的矛盾也越来越突出。为了实现可持续发展，维护人与自然的和谐关系，控制和减少人类对自然和环境的破坏，影响生态环境的活动必须经过批准后才能进行。在这个问题上，我国行政许可法和相关环保法律法规的精神是完全一致的。

第二，实行综合排污许可证，而不是单项许可证。企业应当根据自身排污情况，申请包括水、气、固等排放在内的综合排污许可，但其他法律规定的特别许可除外。综合排污许可证的优势首先在于它与环境影响评价的衔接，因为环境影响评价是综合性的；其次，管理部门之间的协调一致，明确由一个部门管理，可以避免无序；最后，综合管理相对于空气、水、噪声、排污许可证的单独审批和管理，有利于实现全方位管理，大大降低企业运营成本。